L’abuso dei decreti-legge viene da lontano, ma negli ultimi anni ha raggiunto livelli insostenibili. Il costituzionalista analizza la lettera di richiamo inviata da Mattarella, sul mancato rispetto dei limiti costituzionali, l’eterogeneità delle misure, la frammentarietà del quadro. Tra le righe il Presidente si mostra consapevole che non può essere l’ennesimo richiamo a modificare una prassi abusiva da decenni. Ecco quale può essere la soluzione
Nella nostra Costituzione, l’art. 77 configura il decreto-legge come un atto eccezionale. Un atto con forza di legge che può essere adottato dal governo soltanto “in casi straordinari di necessità e di urgenza”, che resta in vigore soltanto per 60 giorni entro i quali deve essere convertito in legge dalle Camere. Per i primi 20 anni di vita repubblicana, i governi hanno usato il decreto-legge soltanto per fronteggiare calamità o affrontare imprevedibili emergenze finanziare (ad es., aumentare il prezzo della benzina per “fare cassa”).
Poi dalla fine degli anni ’60, forse per la prima volta con il decretone Colombo del 1969, i governi hanno scoperto la grande potenzialità politica di questo strumento. Così il decreto-legge ha perso la sua straordinarietà ed è stato usato per urgenze politiche, cioè per attuare in fretta punti del programma politico. Perché il decreto-legge ha il vantaggio di entrare subito in vigore e di imporre un tempo rigoroso di esame alle camere, che entro 60 giorni devono pronunciarsi. Quando a fine 1974 il IV governo Moro pensò di istituire il nuovo Ministero dei Beni culturali non presentò certo un disegno di legge dai tempi incerti, ma un decreto-legge, “costringendo” il Parlamento a un esame immediato (d.l. 14 dicembre 1974, n. 657 convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5).
Insomma, il decreto-legge è diventato una specie di “disegno di legge rinforzato” (Predieri), comodo al Governo, ma comodo anche al Parlamento. Perché in linea di principio è sì vero che con il decreto-legge il Governo si appropria della potestà legislativa parlamentare, ma è anche vero che nel rapido iter della legge di conversione i parlamentari possono agevolmente cercare di far aggiungere emendamenti vari di loro interesse, con tempi certi e veloci. Così la conversione del decreto-legge è diventato una sorta di treno rapido “a cui si aggiungono tanti piccoli vagoni con la più svariata mercanzia” (Manzella).
Per decenni si è abusato del decreto-legge, utilizzato sistematicamente da governi di sinistra, di destra e di centro, politici o tecnici, perché molto utile ad aggirare i tempi del bicameralismo parlamentare. Decine di decreti al mese (!), modificati, ripresentati, reiterati, in una legislazione che è diventata sempre più frammentaria e confusa.
Così sono stati i Presidenti della Repubblica e la Corte costituzionale, i due poteri di garanzia del nostro modello, a cercare di frenare questa prassi abusiva.
Tuttavia, malgrado sentenze di incostituzionalità e moniti presidenziali la prassi si è soltanto attenuata, come dimostra il decreto-legge “mille proroghe” appena convertito in legge.
Una precisazione. Viene chiamato mille proroghe quel decreto-legge che puntualmente alla fine di ogni anno, fin dal 1992 (si avete letto bene, da oltre 30 anni!), ogni governo di ogni colore e compagine presenta alla fine dell’anno per consentire la proroga dei molti termini legislativi in scadenza e che a fine febbraio viene convertito in legge dal parlamento con l’aggiunta di molti altri interventi e misure.
Ora il Presidente Mattarella ha inviato una lettera di richiamo ai Presidenti della Camera e al Presidente del Consiglio, nel promulgare la legge di conversione del mille proroghe 2022 (cioè il d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, recante “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi”). Un testo che era uscito dal Consiglio dei ministri con 149 misure e che ha terminato l’esame parlamentare con 205, cioè aumentando di un terzo la sua consistenza, con interventi molto frammentari, confusi e precari.
Il Presidente segnala il mancato rispetto dei limiti costituzionali, l’eterogeneità delle misure, la frammentarietà del quadro, ribadendo come “i decreti-legge siano da tempo divenuti lo strumento di gran lunga prevalente attraverso il quale i Governi esercitano l’iniziativa legislativa”.
Tra le righe anche il Presidente si mostra consapevole che non può essere l’ennesimo richiamo a modificare una prassi abusiva da decenni. La soluzione è piuttosto in “un’adeguata capacità di programmazione legislativa da parte del Governo e di una corrispondente attitudine del Parlamento a consentire l’approvazione in tempi ragionevoli dei disegni di legge ordinaria” (come recita la lettera).
Anche perché questo modo di produrre norme non fa bene al Paese. E il Presidente Mattarella lo sintetizza bene: “Tutto ciò acuisce i problemi e allunga i tempi dell’attività dell’amministrazione, disorientando amministratori, cittadini e imprese”.
Insomma, sull’uso del decreto-legge serve un cambio di passo, che può derivare da una maggior collaborazione istituzionale e da una migliore programmazione dei lavori parlamentari, ma che forse ha anche bisogno di qualche modifica costituzionale, soprattutto sul bicameralismo e sul procedimento legislativo, ormai farraginosi e anacronistici.
