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«Non basta intervenire sulla disciplina processuale: occorre agire sull’arretrato»

Giorgio Costantino è uno dei più autorevoli studiosi di Diritto processuale civile. Per molti anni ha insegnato nell’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, dal 2005 è nell’Università “Roma Tre”. La giustizia civile, secondo Costantino, potrà veder risolti gran parte dei problemi che la affliggono se si affrontano con determinazione tre questioni: l’allocazione delle risorse da destinare, l’organizzazione complessiva dell’amministrazione giudiziaria, l’individuazione e conseguente smaltimento dell’arretrato.

Professor Costantino, la giustizia è afflitta da vari mali. Le riforme in cantiere potranno eliminarli?

L’amministrazione della giustizia sta vivendo una intensa stagione di riforme. L’emergenza sanitaria ha fatto esplodere contraddizioni da tempo latenti, ma ha anche stimolato l’assunzione di iniziative per superare la crisi nella speranza di un mondo migliore. Il dibattito si è intrecciato con l’elaborazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza ( Pnrr), diretto ad acquisire risorse per superare i devastanti effetti economici dell’epidemia. Nell’ambito del Piano, più volte rivisto, presentato alle istituzioni europee e da queste, nella sua ultima versione del 5 maggio 2021, approvato, un ruolo centrale hanno assunto le questioni relative alla amministrazione della giustizia. Il nuovo Governo ha assunto il compito non solo di completare il piano, ma soprattutto quello di darvi attuazione. La ministra della Giustizia, Marta Cartabia, ha istituito all’uopo una pluralità di commissioni. È opportuno quindi porre ordine tra le questioni.

In tema di giustizia civile da dove occorre iniziare?

Appare preliminare, a mio parere, partire dall’analisi dell’arretrato. Se questo è diverso da ufficio ad ufficio, probabilmente i nodi da sciogliere riguardano solo in parte la disciplina processuale. Se questa consente di realizzare risultati soddisfacenti in alcuni luoghi e non in altri, appare ragionevole ritenere che la questione risieda nella allocazione delle risorse, nel loro impiego, nella organizzazione degli uffici. L’analisi dell’arretrato, peraltro, implica anche un esame dei flussi di contenzioso. Nell’ambito delle concitate discussioni sulla giustizia, è stato ripetutamente messo in evidenza il ruolo delle pubbliche amministrazioni, nonché l’assorbimento delle risorse della giustizia civile da parte di quella penale.

Quale ruolo hanno le pubbliche amministrazioni in questo contesto?

Le iniziative delle pubbliche amministrazioni, la resistenza di queste ultime alle azioni proposte dai privati, la difficoltà a conciliare o a transigere controversie prive di oggettivo fondamento traggono sovente origine dal timore, non sempre giustificato, di azioni per danno erariale delle Procure contabili. Si tratta di comportamenti deresponsabilizzanti che inflazionano la giustizia civile e tributaria e, spesso, determinano oneri maggiori di quelli che un’assunzione di responsabilità potrebbe evitare. In una passata e ormai lontana stagione, si è tentato di orientare l’attenzione sulla tutela giurisdizionale preventiva, anche al fine di rendere marginale il ricorso alla tutela repressiva, civile e penale. Il dibattito sulla tutela collettiva di cinquanta anni addietro andava in questa direzione. Sennonché quella aspirazione non ha avuto esiti positivi.

Cosa è successo?

Una ragione può essere indicata nella circostanza che la tutela preventiva non è remunerativa. La tutela preventiva della salute, dell’ambiente, della concorrenza, dei consumatori sono cose bellissime, ma non pagano chi le invoca. Quella repressiva consente, anche ai professionisti che se ne fanno portatori, di essere remunerati. Tutto ciò è terribile, ma occorre prenderne atto.

Nei numerosi dibattiti sulla riforma civile che la vedono protagonista lei evidenzia spesso poca attenzione verso la giustizia civile da parte nei mezzi di informazione…

Proprio così. Le indagini penali attirano l’attenzione dei media. Ma la percentuale di quelle che si concludono con esiti positivi per l’accusa è ridotta. L’obbligatorietà dell’azione penale non implica l’esercizio di quelle prive di fondamento ovvero prive di ragionevoli possibilità di successo. Il ruolo e la collocazione del pubblico ministero è un tema trasversale, che attraversa tutto il dibattito sulla giustizia, non riguarda soltanto la questione della separazione delle carriere, ma coinvolge profili inerenti la professionalità e la responsabilità, in termini analoghi a quelli ricordati in riferimento alle pubbliche amministrazioni. I processi, civili, penali, contabili, tributari, amministrativi, non dovrebbero essere instaurati all’esclusivo fine di sottrarsi alla responsabilità di operare una scelta e di attribuire quest’ultima ad un giudice.

Cos’altro zavorra la giustizia civile?

Più a monte dei profili inerenti l’arretrato e le sue cause, è la questione del personale. Questa coinvolge tre aspetti: i magistrati ordinari, i giudici onorari e il personale di cancelleria. In riferimento al primo aspetto, sono stati annunciati nuovi concorsi. Sul secondo è stata costituita una commissione ad hoc. Sul terzo, l’articolo 11 del d. l. 9 giugno 2021, n. 80, all’esame del Parlamento per la conversione in legge, ha previsto il reclutamento di «un contingente massimo di 16.500 unità di addetti all’ufficio per il processo». Pur prescindendo da ogni rilievo sui tempi necessari per la effettiva presa di servizio del nuovo personale, si potrebbe dubitare della utilità della acquisizione di nuove risorse in un contesto non adeguatamente organizzato. Come vede, il dibattito sulle riforme della giustizia verte su temi fondamentali: l’allocazione delle risorse e l’organizzazione complessiva della amministrazione giudiziaria, l’individuazione dell’arretrato, della sua collocazione e delle sue cause e i profili relativi al personale. Ciascuno di essi merita specifica attenzione e le soluzioni non possono imputarsi a slogan. In questo contesto, ogni questione relativa alla normativa processuale finisce con l’assumere un ruolo residuale, sebbene appassioni gli interpreti e gli operatori. Ad essa sarà dedicata attenzione nella «Sessione Ulteriore» del XXXIV Congresso, convocata per il 23 e il 24 luglio prossimi.

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